Vzpomínka na rok 2006: Problémy v prosazování a uplatňování kvality a její kontroly v sociálních službách se zřetelem na služby sociální péče

Sociálních služeb v České republice v současné době využívá téměř půl milionu občanů; přibližně sto tisíc z nich by bylo bez sociální služby vážně ohroženo na zdraví a životě.

Nemohu opomenout ani trend dnešní doby, a to je zaměstnanost. Poskytovatelé sociálních služeb jsou významnými zaměstnavateli, vždyť v sociálních službách pracuje okolo 70 tisíc lidí.

Co tato skutečnost znamená? Odpověď je prostá. Znamená potřebu nastavit takové sociální služby, které svou úrovní budou odpovídat 3. tisíciletí. Tedy služby kvalitní a dostupné pro všechny osoby, kterým hrozí sociální vyloučení a pro všechny osoby, které lze podpořit v jejich sociálním začleňování.

Definujme si, co je kvalita služby a co jsou sociální služby jako takové.

Kvalita, v tomto slova smyslu, znamená efektivní využívaní zdrojů, schopnost reagovat na individuální potřeby, úspěšnost při sociálním začleňování a při získávání autonomie a nezávislosti.

Sociální služby jsou o lidech v jejich přirozeném prostředí. Jejich cílem je podpořit osoby, aby si udržely nebo znovu našly místo v životě své komunity, pokud toho samy nejsou schopny. V EU jsou sociální služby chápány jako součást služeb v obecném zájmu a tvoří jeden ze základních pilířů evropského modelu společnosti. Jsou tedy vedle zaměstnanosti jedním z hlavních nástrojů sociálního začleňování.

Lze tedy zjednodušeně říci, že kvalitní sociální služba je služba individuální, odborná, bezpečná a dostupná.

Jsem přesvědčena, že v ČR jsme teprve na počátku transformace rezidenčních služeb sociální péče v sociální služby komunitní. Přes patnáct let trvající snaha zvrátit zakonzervovaný pohled na to, jak mají sociální služby vypadat, přinesla změny pouze neúplné, málo systémové a často provázené vyčerpáním těch, kteří o tyto změny usilují. Přesto jsou výsledky práce těchto průkopníků úctyhodné. Zvláště v posledních pěti letech doznala snaha o změnu úrovně sociálních služeb a pohledu na ně výrazného po-kroku.

Za nejpodstatnější považuji to, že terén přijal za své potřebu změny v oblasti sociálních služeb a začíná přirozeně hovořit o potřebě individuálně zacílené službě na jedince a o službě, která poskytuje podporu, nikoliv jen pomoc. Tím jedince aktivuje ke snaze řešit svou vlastní situaci. Byl zahájen dialog mezi zřizovateli, poskytovateli a uživateli sociální služby. Učíme se diskutovat, i když v prvních letech tohoto učení můžeme mluvit o zvýšené agresivitě v komunikaci, kterou považuji za přirozenou.

Vzhledem k uzavřenosti naší společnosti před rokem 1989 a vzhledem k předlistopadové sociální politice, zůstávali handicapovaní lidé až do doby celkem nedávné „uvězněni“ v ústavech a psychiatrických léčebnách. Společnost se tvářila, jako by žádné duševní ani fyzické handicapy neexistovaly. Masové sdělovací prostředky zdravotně znevýhodněné skupiny obyvatel ignorovaly. Ani na naší politické scéně, ani v každodenním životě jsme se s handicapovanými spoluobčany běžně nesetkávali.

Základem změny v oblasti sociálních služeb bylo usnesení vlády z 10. května 2000 č. 458 o Národní politice podpory jakosti ČR, které mimo jiné uložilo všem resortům zpracovávat projekty podpory jakosti. Dalším neméně důležitým impulzem bylo usnesení vlády z 20. února 2002 č. 164 k návrhu věcného záměru zákona o standardizaci vybraných veřejných služeb. Začíná se pracovat na standardech kvality sociálních služeb a obrovským skokem v této problematice se stává Česko-britský projekt nazvaný „Podpora MPSV při reformě sociálních služeb“ a konkrétně Modul 2 – Rozvoj kvality sociálních služeb, který probíhal v Olomouci. Jednalo se o první nastartování transformace institucionální péče v rámci M2. Výsledkem modulu bylo vytvoření a ozkoušení standardů kvality sociálních služeb, vzdělání prvních inspektorů kvality a pilotní inspekce. V dubnu 2002 vydává MPSV Standardy kvality pro sociální služby, a od té doby byly ještě několikrát dotiskovány stejně, tak jako v listopadu 2002 vydaný Průvodce k použití standardů. Plánované dobro-volné inspekce se již nerealizovaly.

Účelem modulu 2 bylo vytvořit pro Českou republiku a také odzkoušet trvale udržitelný a funkční systém, který umožní zajistit a monitorovat kvalitu sociálních služeb. Konkrétním požadavkem projektu bylo podpořit MPSV při tvorbě systému standardů, inspekcí a udělování licencí k výkonu veškerých sociálních služeb, bez ohledu na jejich příjemce, na typ služby nebo sektor, který je poskytuje. Jak se posléze ukázalo, téměř nepřekonatelným problémem se na další tři roky stalo prosazení příslušné legislativy, tedy Zákona o sociálních službách.

Jednou ze základních připomínek expertů z Velké Británie, která se vyplnila do puntíku zní: „Systém kodifikace podrobných ustanovení v primárním zákoně, což je zjevně tradiční český přístup, není účinný v období rychlých změn a pravděpodobně nenaplní potřeby českých příjemců sociálních služeb. Takovéto podrobné předpisy budou bránit inovacím, nepodnítí nebo mohou dokonce omezit zlepšování kvality služeb.“

Česko britský projekt správně zdůraznil, že strategii sociálních služeb je třeba rozvíjet v těsném propojení se souběžnou reformou veřejné správy – jak ze strukturálního hlediska při zdůrazňování decentralizace, tak z hlediska kulturního při zdůrazňování služby veřejnosti a také profesionality a výkonného řízení státní správy. Projekt rovněž správně stanovil, že pro úspěšnost reformy sociálních služeb je podstatná reforma finančních toků, jenž by byla zpětně spojena s reformou veřejné správy. Skutečnost, že tyto momenty byly zjištěny hned na začátku projektu, vedla ke vzniku některých tvůrčích a vzájemně prospěšných partnerských vztahů s ministerstvem vnitra a ministerstvem financí, jakož i s organizacemi zastupujícími místní správu a s projekty Evropské komise, jejichž cílem bylo urychlit reformu veřejné správy. Nebyla však dotažena do finální podoby, a to zvláště pokud se týká finančních toků.

Velkou překážkou se na přelomu let 2002 a 2003 stává vysoká fluktuace pracovníků na MPSV, kterou lze přičíst slabému řízení lidských zdrojů a pokračujícímu protekčnímu systému jmenování. Velkou fluktuaci nutno považovat za symptom – a další příčinu – nízké morálky a vysokého organizačního napětí, řečeno jinými slovy. Z ministerstva odchází nebo je „odejita“ velká skupina lidí, která na novém systému sociálních služeb pracovala. Práce se na téměř rok zastavují.

Práce na přípravě dokončení vzdělání druhé skupiny budoucích inspektorů opět rozjíždí v roce 2004. Jsou zpracovávána a zahájena systémová řešení v oblasti lidských práv v zařízeních sociální péče. A hlavně probíhá velmi intenzivní práce na věcném záměru zákona o sociálních službách, který obsahuje opravdu moderní pojetí, a dá se říci, že do té doby nejlépe dotaženou podobu. Na jednotlivých částech záměru pracují v jednotlivých sekcích renomovaní odborníci a zástupci poskytovatelů a zřizovatelů sociálních služeb. Zvláště části týkající se kvality sociálních služeb, vzdělávání, povinných registrů poskytovatelů, inspektorů, ale také typologie sociálních služeb. Začíná velmi plodné období spolupráce jednotlivých resortů, samosprávy a neziskového sektoru koordinované MPSV. Výsledkem je schválený věcný záměr zákona o sociálních službách, a pocit dobře vykonané práce, a to i přesto, že v závěrečném textu věcného záměru dochází k některým korekcím, ústupkům a k určité rozbředlosti dané obvyklou mnohomluvnosti, tak typickou pro státní správu, charakterizovanou řadou kompromisů.

Ve druhé polovině roku 2004 jsou zahájeny přípravné inspekce, jichž smyslem je dokončit vzdělání druhé skupiny inspektorů kvality a metodicky podpořit zřizovatele a poskytovatele sociálních služeb v rozvoji kvality služeb, a to zejména s důrazem na ochranu práv uživatele. V neposlední řadě je cílem přípravných inspekcí prakticky ověřit a dotvořit metodiku pro proces inspekcí. Tyto přípravně inspekce zahajuje oddělení koncepce sociálních služeb MPSV v úzké spolupráci hlavně s jednotlivými kraji a jejich krajskými úřady. Tyto inspekce jsou dobrovolné a zařízení, která se těmto inspekcím podrobí nesmí být, ani v případě špatného výsledku inspekce, nikterak sankcionovány.

Souběžně zahajuje oddělení koncepce sociálních služeb MPSV ještě jeden nesmírně důležitý projekt, který se potýkal od samotného začátku se značnou nepřízní některých vlivných odborů MPSV. Jedná se o celou oblast dodržování lidských práv v zařízeních sociální péče. Téma nadmíru bolestivé a státní správou opomíjené. Do té doby nemělo MPSV ani zmapován stav a počet restriktivních prostředků (hlavně klecových lůžek s mříží nebo sítí). Paradoxně opatrné povolení práce na tomto tématu je dáno vlnou kritiky, zvláště z Velké Británie, na používání klecových lůžek v ÚSP. Ministerstvo realizovalo řadu významných kroků, a z nich – doufám, že není poslední – bylo vzdělání průvodců dobrou praxí v práci s klientem s rizikem chování. Průvodci mimo jiné absolvovali pro-školení belfastskými odborníky v úchopech a hmatech, které neomezují uživatele služby v jeho lidských právech.

V roce 2005 je zpracován schválený věcný záměr zákona v návrh zákona o sociálních službách. Hlavním problémem v dodržení schváleného věcného záměru zákona se stává fakt, že zákon nepředkládá vládě věcně příslušný odbor ministerstva, ale odbor legislativní, který si přizpůsobuje dikci zákona k obrazu svému, a vzniká návrh zákona, který je opětovně výhodný hlavně pro ústavní péči. Teprve na základě výrazných připomínek a hlasitých protestů, zvláště terénu a některých odborníků, kteří na věcném záměru zákona a na zákoně samotném pracovali, do něho legislativa vrací již odborníky zpracované části zákona, jako je celá oblast kvality sociálních služeb a jejich kontrola. Vrací je dost zdráhavě, a hlavně nesystematicky a nesystémově. Některé pasáže návrhu zákona jsou obohaceny o moderní terminologii již s naprostou samozřejmostí užívanou terénem a vycházející, z terminologie užívané v EU. Paradoxně tak vzniká nevyrovnaný text a nesystémová řešení, kde ministerstvo rezignuje na svou roli metodickou a kontrolní. Následně jsou, naštěstí, zapracovávány další připomínky ze zdravotně sociální komise parlamentu a mohu-li odhadovat, vrací se návrh zákona ve větší míře na předcházející úroveň schváleného věcného záměru zákona. Přesto některé závažné nedostatky přetrvávají. Zákon je schválen parlamentem a po zapracování připomínek Senátu bude schválen také Senátem a lze tedy odhadovat, že účinnost zákona se neposune a mohla by platit v navrhovaném termínu, od 1. ledna 2007. 

Konečně se tedy dočkáme vcelku moderního zákona o sociálních službách, na který jsme čekali 15 let. Podle mého názoru, je ale euforické konstatování, které v poslední době opakovaně slýchávám a to, že jde o největší změnu od doby Marie Terezie. Nedomnívám se. Domnívám se, že se tímto zákonem přibližujeme k úrovni legislativy vyspělých států světa, což je velmi pozitivní, ale bude nutná a nevyhnutelná rychlá novelizace.

O tom, že je změna v přístupu a v myšlení lidí velmi obtížná, a prosazování pro nás ještě pořád „nových“ přístupu k uživateli bývá nepřekonatelným problémem, víme. Tato skutečnost vypovídá o stavu české společnosti. Sociální oblast je vedle zdravotnictví nejháklivější oblastí lidského života, protože vždy pracuje s nějakým hendikepem, újmou, bolestí, strastí, anomálií. Kde, lze nejlépe vysledovat stav společnosti než právě zde. Navíc i my, kteří se nenacházíme v nepříznivé sociální situaci, často podléháme dirigizmu někoho jiného. Rádi se vzdáváme vlastního rozhodování a přenecháváme ho v pohodlí svých domovů jiným. Jsme na to za desetiletí minulé totality zvyklí. Ale co potom naši spoluobčané, kteří jsou postiženi nějakým hendikepem? Jejich odvaha postavit se sám za sebe a rozhodovat sám za sebe, je během na dlouhou trať, a v tomto ohledu zatím máme velký kus cesty před s sebou.

MPSV má předložit vládě do 30. června tohoto roku vypracovanou koncepce podpory transformace ústavní péče. Co by mělo být cílem této koncepce? Jednak rozvoj alternativních služeb, které podporují osoby v přirozeném způsobu života v místní komunitě, a současně omezení počtu rezidenčních zařízení. Proces deinstitucionalizace by měl probíhat ve dvou směrech.

První směr je zaměřen na potenciální uživatele, kteří by chtěli nebo měli v budoucnu odejít do rezidenčních sociálních služeb, ale kterým by jejich podporou bylo umožněno zůstat ve své domácnosti, nebo si vlastní zázemí vytvořit.

Druhý směr je zaměřen na uživatele, kteří již jsou v rezidenčních zařízeních většinou dlouhodobě. Část těchto uživatelů (převážně lidí se zdravotním postižením) lze připravit na návrat do přirozené komunity, pro druhou část uživatelů (zejména seniorů), kde již ne-ní možné v jejich zájmu návrat provést, je nutné přeměňovat ústavní zařízení tak, aby se co nejvíce přibližovalo domovu v jeho původním rodinném významu. Proces transformace, a tím i doba nutné podpory bude podle zkušeností ze zemí EU probíhat v období minimálně příštích 10 - 12 letech. Někteří straší, že to bude trvat 30 let. Nenechme se strašit.

Když jsem se před třemi roky zúčastnila otevřené debaty Respektu o situaci v ÚSP a DD, dostali jsme na závěr otázku, kdy předpokládáme, že sociální služby v ČR dosáhnou úrovně vyspělých států EU. Na rozdíl od svých diskutujících kolegů, kteří odhadovali v průměru dva roky, jsem říkala, že to bude trvat 15 let. Auditorium to přijalo s nevolí, doba se jim zdála přehnaně dlouhá. Dnes bychom, tedy podle tehdejších odhadů mých kolegů, měli patřit mezi vyspělé země, v oblasti poskytování sociálních služeb. Jak tomu ve skutečnosti je, kde jsme nyní, není nutné opětovně zdůrazňovat. Jde o běh na dlouhou trať, a mnoho nás vysílením po cestě ještě odpadne, ale výsledek vidím optimisticky.

Mgr. Eva Pogodová	10.5. 2006
Předsedkyně Asociace průvodců v problematice rizikového chování